退出巴黎协定背后：美国的政治分赃制度走向前台(图)

MOMOKO

“巴黎恐袭”
作者 寒竹  旅美学者、复旦大学中国研究院研究员

美国当地时间6月1日下午3时，特朗普在记者会上正式宣布美国退出《巴黎协定》，兑现他在竞选期间许下的“美国人优先”承诺。

目前，特朗普只是以美国总统身份宣布退出《巴黎协定》，美国真正退出要等到加入《巴黎协定》后的三年才能提出申请，申请提出一年之后，退出才能生效。当然，美国也可以采取直接退出1992年的《联合国气候保护框架公约》（UNFCCC）的方式来退出《巴黎协定》，因为这个框架条约的签字国随时可以宣布退出。

美国究竟是按部就班在四年之后退出《巴黎协定》，还是直接退出UNFCCC，目前尚不知特朗普政府的最后决定。

特朗普宣布退出《巴黎协定》的消息传出后，在国际上遭到了压倒性的批评。联合国秘书长古特雷斯表示对特朗普的决定深感失望。德、法、意、荷兰、日本等国都发表声明表示将会坚守协定，不会重启协商。美国最亲密的盟友英国也表态将继续履行《巴黎协定》。

在美国国内，对于特朗普宣布退出《巴黎协定》的决定，社会形成了分裂状态。特朗普政府执政团队的多数成员、《波士顿先驱报》、《国会山报》网站、VOX新闻网站等媒体支持特朗普的决定。

但美国的主流媒体，如《纽约时报》、CNN、彭博通讯社、以及美国政界、企业界和知识界的部分人士都表态反对特朗普的决定。根据《纽约时报》的报道，目前美国已有30位市长、3位州长、逾80所大学校长及上百家企业串连，欲与联合国协商，自行遵守巴黎协定。6月6日，美国加州州长杰瑞.布朗（Jerry Brown）在北京表示，虽然美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》，但加州仍将坚持自己的清洁能源路径。“加州所有的举措都与《巴黎协定》一致，甚至超乎《巴黎协定》承诺。”

任何一个政府决定的公共政策都有可能引起社会不同群体的不同反应，支持者与反对者都会有相当的事实依据和价值理由。特朗普宣布退出《巴黎协定》的决定引起美国社会的不同反应是正常的。

目前，国际舆论对特朗普决定的批评主要还是集中在美国政府“逆时代潮流而动”、“自私的孤立主义”、“美国与欧洲盟国的关系”等问题上。笔者以为这些并非问题的根本。本文并不想评判美国社会对《巴黎协定》的不同反应，而是想着重指出美国现任总统特朗普否定前政府当年签署《巴黎协定》是一个具有指标性的政治事件，这预示着美国从未绝迹的分赃政治正在从暗处公开走到前台。美国的政治腐败可能会急剧恶化。

早在美国宣布退出《巴黎协定》之前，特朗普就对上届美国政府的政策持基本否定态度。

2017年1月20日，特朗普就职当天签署的第一道行政命令就是叫停“奥巴马医改计划”（后来由于在国会没有足够的票数而失败）；

1月23日，特朗普签署了美国正式退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP) 的行政命令；

2月16日，特朗普签署了一个新法案，废除了奥巴马政府的煤矿废弃物监管法案；

3月1日，特朗普签署了一道名为《Waters of the United States》的行政命令，废除了奥巴马政府的《净水法规》。

3月28日，特朗普签署了一份名为“能源独立”的行政命令，要求暂缓、修改或废除奥巴马政府2015年推出的《清洁电力计划》。

在两党轮流执政的美国，新组成的政府修改或否定上一届的某项政策是常态。但像特朗普这样，还在竞选期间就放言当选后要否定70%以上的奥巴马政府的政策，而执政不到半年，就以行政命令的方式废止了奥巴马政府在医保、移民、环保、对外贸易等问题上的诸多政策是极为罕见的。

按照美国的政治制度，政府政策的重大修改或变革，通常是通过国会的立法。特朗普在极短的时间以行政命令的方式来推翻上一届政府的政策显然不是遵循传统的美国政治模式。

民主选举、政党轮替，常常被现代西方主流意识形态美化为最好的制度。（所谓“最不坏的制度”其实就是“最好制度”的另一种修辞表达。）但是，西方学界、政界的主流都有意无意地掩盖了一个客观事实，在美国历史上，政党轮换其实就是轮流分赃。

在建国初期，美国政治主要是一种精英统治，各级政府官员主要从社会上德才兼备的绅士中选拔，这跟中国汉代的荐举制度相似。这种制度有利也有弊。到了亚当斯执政时期，这种总统、州长选拔上流社会精英来统治国家的方式与高度流动的资本主义社会越来越不适应，平民主义的声音日渐高涨。这时，政党竞争与民主选举给平民政治提供了新的平台。有了政党和选举，普通个人可以通过政党选举获得政治权力。所以，美国的政党制度从一开始确实是跟民主选举联系在一起，哪个政党赢得了选举，也就获得了政治权力。

但是，政治竞争与民主选举虽然冲垮了传统的社会贤达的精英统治，给社会带来了平等性和民主性，但同时也带来了新的问题。既然政党是通过自由竞争的民主选举获得的政权，那么国家权力事实上就成为获胜政党的战利品。政治权力只能在获胜政党内部瓜分。

这样一来，政党轮替其实就等于是政党通过竞争性选举来轮流分赃。在19世纪的大部分时间里，美国的民主政治就是政党分赃的政治。谁赢得选战，谁就掌握了国家的政治资源，谁就能化权力为财富。把美国在19世纪末文官制度产生之前的民主选举界定为政党分肥，基本符合历史事实。

由于民主选举制度必然导致政党分肥，所以，要消除政党分肥的弊端，就必须限制政党政治的范围，需要建立一种非政治的、中性的、跟民主选举没有关系的文官体系来减少政党分肥的现象。

于是在1883年，美国国会通过了乔治.彭德尔顿参议员提出的“文官制度法”，即“彭德尔顿法案”。根据这个法案，美国的政府形成了“两官分途”，政府官员分为具有党派立场的政治官员和不受党派力量控制的事务性官员。

“两官分途”压缩了美国民主政治的范围，从而也就压缩了政治分肥的空间。一开始，美国中立的事务性官员只占政府官员的10%，90%都还是政党控制的政治官员，1930年事务性官员达到80%，1970年达到85%。一直到今天，中立的事务性官员在美国政府中一直在85%上下徘徊。

美国文官制度的建立在一定程度上减少了当选政客对政府官员任命的范围，减少了政府腐败，更重要的是压缩了民主政治的范围，政治再次开始向精英政治的方向摇摆。在过去的一百多年中，美国政治再次回到精英家族的政治垄断。

在过去的一百多年中，美国的知识精英控制了大学校园、新闻媒体和好莱坞，华尔街的资本精英控制了美国经济，美国社会形成了知识精英、资本精英与政治精英三位一体的豪门权贵，诸如罗斯福家族、洛克菲勒家族、肯尼迪家族、布什家族、克林顿家族等政治精英集团，这些家族可能属于不同的政党，但相互之间却有千丝万缕的联系，所以，在美国的豪门巨族统治美国期间，两党差异并不大，尽管两党轮替，但美国政府在政策上的连续性相当强。

但是到了21世纪，情况再度发生变化。随着全球化对社会的冲击和和互联网的兴起，在19世纪曾经催生过美国民主选举和政党选举的民粹主义再度高涨，并且猛烈冲击近百年来的美国精英政治。特朗普就是这一波新民粹主义的代表。

特朗普赢得大选后，以其鲜明的政治个性开始改变美国自19世纪后期以来精英集团统治美国的局面。这个过程跟19世纪初美国的民粹主义和政党选举冲击美国建国初期“绅士治国”的精英统治相类似。

在特朗普看来，过去一百年来，东西两岸大城市的知识精英与华盛顿的政治精英没有理由再继续垄断美国政治，政治应当回到“人民”手中。特朗普并不把自己看成是克林顿、奥巴马的继承者，而是把自己看做“人民”的代表和二十一世纪美国精英政治的终结者。

特朗普在总统宣誓就职仪式上说了一段含义非常深刻的话：“今天，我们不只是将权力由一任总统交接到下一任总统，由一个政党交接给另外一政党。今天我们是将权力由华盛顿交还给了人民的手中”。在这个就职演说中，特朗普完全是以人民的代言人自居。对于他来说，进入白宫后首先要做的事就是颠覆，就是要废除奥巴马8年执政制定的国家政策，废除过去精英集团对美国的统治。

历史不会重复，但却常有相似之处。19世纪初，美国的政党竞争和民主选举冲垮了建国之初上流社会的“绅士治国”，但美国民主政治的产生基本与政治分肥同步，是美国的民主政治催生了政治分肥。

今天，特朗普试图挑战美国精英上百年的统治，但这个挑战过程也同时在建构一种新的草莽式的分肥政治。美国已经实行了一百多年的两官分途文官制度，这是特朗普无法动摇的；19世纪中叶的政治赢家以直接任命政府官员方式进行分赃的模式也难以再现。但是，特朗普正在试图通过密集使用行政命令的方式来颠覆过去美国过去的政治，正在以行政命令的方式进行政治分肥。

   


在特朗普6月日宣布退出《巴黎协定》后，美国参议员希尔顿.怀特豪斯（Sheldon Whitehouse）向媒体指出，推动特朗普宣布退出《巴黎协定》的幕后推手是化工巨头的科氏企业（Koch Industries），只要美国一旦退出《巴黎协定》，科氏企业（Koch Industries）就可以不受严格的环境条例管制而迅速发展。

所以，特朗普宣布退出《巴黎协定》的后面是政治权力与商业利益的勾结。根据美国媒体披露，特朗普政府中确有重要人物人与科氏企业有密切关系，包括副总统彭斯、环境保护署署长普鲁特。哥伦比亚大学教授萨克斯也持类似看法。他认为特朗普宣布退出《巴黎协定》的决定是科氏企业与特朗普政府合谋的结果。

特朗普宣布退出《巴黎协定》是否真的像希尔顿.怀特豪斯参议员和萨克斯教授讲那样是特朗普执政团队与化工巨头合谋的结果，尚无确切证据。但无论二者之间是否有必然连联系，特朗普执政以来的所作所为已经表明他将不可避免地把美国政治引向政治分肥的陷阱。政治分分肥的本质并不是通常意义上的腐败，而是指政治上翻烧饼，赢者通吃。谁赢得选举，谁上台就把前任的所有政策推倒重来，另起炉灶。而另起炉灶必然走向小圈子政治和政治分肥。

美国建国以来，具有垄断性质的精英统治与具有分赃性质的民主选举一直在相互博弈、相互交替。在精英集团垄断社会政治资源的条件下，民主选举的形式虽然存在，但却只是精英集团巧妙垄断社会财富的工具；当民粹主义冲垮了精英集团的权力垄断，社会的平等性会增加，但每一届新政府上台都推倒重来，都会意味着政治发展的断裂。数人头的民主选举只能是走向野蛮的分肥政治。到目前为止，美国政治总是在精英政治与分肥政治之间摇摆，尚看不到美国能够走出第三条新路。